Embedsmandens balanceakt
Offentligt ansatte har en forpligtelse til at lade sig lede af, hvad de fagligt anser for rigtigt, men samtidig loyalt tjene den politiske ledelses interesser. Så hvor går grænsen?
Embedsmænd skal være neutrale og fagligt ubestikkelige. Men de har samtidig som fremmeste opgave at være lydhøre over for de politiske signaler, der udgår fra politikerne. Så hvornår bliver man som embedsmand nødt til at sige fra? Ifølge højesteretsdommer Jens Peter Christensen, en af landets ledende juridiske eksperter i samspillet mellem embedsmænd og politikere, skal embedsmænd gå så langt for at efterkomme en ministers ønsker, at det kan være “halvt eller trekvart ulovligt”. Kun når noget er klart ulovligt, har man en pligt til at sige fra.
Grundlæggende er man som embedsmand underlagt almindelige principper om ledelsesret, dvs. at man følger ordrer og instruktioner fra overordnede. I sidste ende er det også ledelsen, der om nødvendigt tager stilling til og har ansvaret for spørgsmål af retslig karakter, der opstår i forbindelse med udførelsen af en opgave.
Loyalitetspligten indgår dog også i et samspil med kravet om faglighed i rådgivningen. Normen om faglighed indebærer således, at embedsmænd “i deres faglige rådgivning skal lade sig lede af, hvad de fagligt anser for rigtigt, og ikke fx af, hvad der set fra ministerens politiske perspektiv kunne være det mest bekvemme resultat”, som der står i Betænkning om embedsmænds rådgivning og bistand fra 2004. Det betyder, at faglighed skal være integreret i opgavevaretagelsen, og at rådgivning hviler på et fornødent fagligt grundlag.
Men hvordan balancerer man så mellem kravet til faglighed og kravet om loyalitet?
“Når man ligesom alle andre steder er underlagt ledelsesretten, skal man selvfølgelig levere det, der bliver efterspurgt, og den kvalitet, der efterspørges”, fastslår Trine Lund Niegel, konsulent i DM.
Bliver man bedt om at parere en ordre, der står i stærk kontrast til ens faglige vurdering, bør man ifølge Trine Lund Niegel overveje, hvorfor man som embedsmand ikke synes, at ordren holder.
“Der er jo forskel på, om man fagligt eller personligt bare har højere ambitioner, om man kan pege på en fagligere bedre løsning, eller om man synes, det strammer, fordi det er decideret forkert på grund af fx utilsigtede konsekvenser. Her er man naturligvis forpligtet til at oplyse om de utilsigtede konsekvenser, og så er det i sidste ende ledelsens ansvar, på baggrund af den rådgivning man giver, at træffe en beslutning”, siger Trine Lund Niegel.
Hvad gør man, hvis man vurderer, at man medvirker til noget ulovligt?
“Så har man en pligt til at sige fra. Og man skal naturligvis vejlede nærmeste chef, for det er jo ikke sikkert, at chefen har den indsigt, man selv sidder med”.
Eritrea-sagen kort
Den 25. november 2014 offentliggjorde Udlændingestyrelsen en rapport, der skulle danne basis for en ny, stram asylpraksis over for eritreere.
Rapporten er udarbejdet på baggrund af en såkaldt fact finding-mission til Eritrea i oktober 2014 af danske embedsmænd fra Udlændingestyrelsen for at beskrive situationen i det lukkede land. Heriblandt var de to DM-medlemmer Jan Olsen og Jens Weise Olesen.
Den efterfølgende rapport skabte et internt opgør i Udlændingestyrelsen. Den 79 sider lange rapport konkluderede først, at det var ufarligt for asylansøgerne at vende tilbage. Det fik justitsminister Mette Frederiksen (S) til sidst i november at udtale, at rapporten gav ny og relevant viden om asylsituationen i forhold til Eritrea.
Rapporten blev dog genstand for hård kritik fra både FN, UNHCR, medvirkende kilder og af de to embedsmænd, der havde gennemført størstedelen af besøget i Eritrea.
Det ene DM-medlem, chefkonsulent og Afrika-ekspert Jens Weise Olesen, kaldte over for TV 2 rapporten for “makværk”.
Jan Olsen og Jens Weise Olesen sygemelder sig begge og får en skriftlig advarsel fra Udlændingestyrelsen. DM går ind i sagen og vil have advarslerne trukket tilbage og medlemmerne renset.
Mistanken om, at der er rykket ved fagligheden, og at de to embedsmænd er sygemeldte, får Folketingets Ombudsmand til at overveje at gå ind i sagen.
På grund af kritikken rullede Udlændingestyrelsen planerne om ændret asylpraksis tilbage og betegner nu blot rapporten som et supplement til andre oplysninger. Nu skal enhver tvivl alligevel komme desertører og illegalt udrejste eritreere til gode.
Den 18. december fremlægger Udlændingestyrelsen en intern mail fra Jens Weise Olesen fra den 19. oktober, hvori han bl.a. skriver, at Dansk Flygtningehjælp blot “skal slappe af”. Og at “vi har altså ikke været i Nordkorea eller bare noget, der ligner”.
Over for Berlingske forklarer Jens Weise Olesen om mailen, at Udlændingestyrelsen forsøger at blande æbler og pærer. For den gruppe, som han refererer til i e-mailen, er eritreere med udenlandsk pas, som jævnligt flyver tilbage til hjemlandet. I e-mailen står der netop “hjem på besøg”. Han anerkender dog, at han 19. oktober – to dage efter at han var landet fra Eritrea – strakte sig for langt for at komme sin chef i møde.
“Det ændrer ikke ved, at jeg på ingen måde kan acceptere den måde, man skruede hele rapporten sammen på. Det var jeg uenig i dengang, og det er jeg uenig i i dag”, sagde Jens Weise Olesen.
Nyere skandalesager
Inden for de seneste år har der været en række sager med mediebevågenhed, hvor embedsmænd er havnet centralt i en politisk konflikt. Her er et lille udpluk.
Zornig-sagen:
Lisbeth Zornigs projekt “Stemmer på Kanten” fik tildelt én million kroner, efter at daværende socialminister Annette Vilhelmsen (SF) – før ansøgningsfristen – havde lovet Zornig, at hun ville få pengene. Socialministeriets departementschef fik en advarsel, mens to ledende embedsmænd fik en såkaldt tjenstlig tilrettevisning. De havde både hjulpet Zornig med ansøgningen og senere godkendt den.
Christiania-sagen:
Daværende justitsminister Morten Bødskov (S) løj bevidst over for Folketingets Retsudvalg om årsagen til, at et planlagt besøg på Christiania i 2012 blev udskudt. Daværende departementschef i Justitsministeriet, Anne Kristine Axelsson, og afdelingschef Jens-Christian Bülow medvirkede til at fabrikere løgnen, men blev frikendt i en tjenstlig undersøgelse, da der var tale om en uskyldig “nødløgn”.
GGGI-sagen:
Daværende udviklingsminister Christian Friis Bach (R) videregav urigtige oplysninger til Folketinget efter selv at være blevet fejlinformeret af sit ministerium. Tre embedsmænd begik tjenstlige forseelser i forbindelse med deres medvirken i sagen.
Skattesagen:
Daværende departementschef i Skatteministeriet Peter Loft overtrådte skatteforvaltningsloven ved at gå for tæt på Skat Københavns behandling af statsminister Helle Thorning-Schmidts mand Stephen Kinnocks skattesag i 2010. Ifølge Skattekommissionen skete det dog “uagtsomt”. Peter Loft blev desuden kritiseret for at misinformere Folketingets Ombudsmand og for at løbe med sladder.
Grundlæggende er man som embedsmand underlagt almindelige principper om ledelsesret, dvs. at man følger ordrer og instruktioner fra overordnede. I sidste ende er det også ledelsen, der om nødvendigt tager stilling til og har ansvaret for spørgsmål af retslig karakter, der opstår i forbindelse med udførelsen af en opgave.
Loyalitetspligten indgår dog også i et samspil med kravet om faglighed i rådgivningen. Normen om faglighed indebærer således, at embedsmænd “i deres faglige rådgivning skal lade sig lede af, hvad de fagligt anser for rigtigt, og ikke fx af, hvad der set fra ministerens politiske perspektiv kunne være det mest bekvemme resultat”, som der står i Betænkning om embedsmænds rådgivning og bistand fra 2004. Det betyder, at faglighed skal være integreret i opgavevaretagelsen, og at rådgivning hviler på et fornødent fagligt grundlag.
Men hvordan balancerer man så mellem kravet til faglighed og kravet om loyalitet?
“Når man ligesom alle andre steder er underlagt ledelsesretten, skal man selvfølgelig levere det, der bliver efterspurgt, og den kvalitet, der efterspørges”, fastslår Trine Lund Niegel, konsulent i DM.
Bliver man bedt om at parere en ordre, der står i stærk kontrast til ens faglige vurdering, bør man ifølge Trine Lund Niegel overveje, hvorfor man som embedsmand ikke synes, at ordren holder.
“Der er jo forskel på, om man fagligt eller personligt bare har højere ambitioner, om man kan pege på en fagligere bedre løsning, eller om man synes, det strammer, fordi det er decideret forkert på grund af fx utilsigtede konsekvenser. Her er man naturligvis forpligtet til at oplyse om de utilsigtede konsekvenser, og så er det i sidste ende ledelsens ansvar, på baggrund af den rådgivning man giver, at træffe en beslutning”, siger Trine Lund Niegel.
Hvad gør man, hvis man vurderer, at man medvirker til noget ulovligt?
“Så har man en pligt til at sige fra. Og man skal naturligvis vejlede nærmeste chef, for det er jo ikke sikkert, at chefen har den indsigt, man selv sidder med”.
Eritrea-sagen kort
Den 25. november 2014 offentliggjorde Udlændingestyrelsen en rapport, der skulle danne basis for en ny, stram asylpraksis over for eritreere.
Rapporten er udarbejdet på baggrund af en såkaldt fact finding-mission til Eritrea i oktober 2014 af danske embedsmænd fra Udlændingestyrelsen for at beskrive situationen i det lukkede land. Heriblandt var de to DM-medlemmer Jan Olsen og Jens Weise Olesen.
Den efterfølgende rapport skabte et internt opgør i Udlændingestyrelsen. Den 79 sider lange rapport konkluderede først, at det var ufarligt for asylansøgerne at vende tilbage. Det fik justitsminister Mette Frederiksen (S) til sidst i november at udtale, at rapporten gav ny og relevant viden om asylsituationen i forhold til Eritrea.
Rapporten blev dog genstand for hård kritik fra både FN, UNHCR, medvirkende kilder og af de to embedsmænd, der havde gennemført størstedelen af besøget i Eritrea.
Det ene DM-medlem, chefkonsulent og Afrika-ekspert Jens Weise Olesen, kaldte over for TV 2 rapporten for “makværk”.
Jan Olsen og Jens Weise Olesen sygemelder sig begge og får en skriftlig advarsel fra Udlændingestyrelsen. DM går ind i sagen og vil have advarslerne trukket tilbage og medlemmerne renset.
Mistanken om, at der er rykket ved fagligheden, og at de to embedsmænd er sygemeldte, får Folketingets Ombudsmand til at overveje at gå ind i sagen.
På grund af kritikken rullede Udlændingestyrelsen planerne om ændret asylpraksis tilbage og betegner nu blot rapporten som et supplement til andre oplysninger. Nu skal enhver tvivl alligevel komme desertører og illegalt udrejste eritreere til gode.
Den 18. december fremlægger Udlændingestyrelsen en intern mail fra Jens Weise Olesen fra den 19. oktober, hvori han bl.a. skriver, at Dansk Flygtningehjælp blot “skal slappe af”. Og at “vi har altså ikke været i Nordkorea eller bare noget, der ligner”.
Over for Berlingske forklarer Jens Weise Olesen om mailen, at Udlændingestyrelsen forsøger at blande æbler og pærer. For den gruppe, som han refererer til i e-mailen, er eritreere med udenlandsk pas, som jævnligt flyver tilbage til hjemlandet. I e-mailen står der netop “hjem på besøg”. Han anerkender dog, at han 19. oktober – to dage efter at han var landet fra Eritrea – strakte sig for langt for at komme sin chef i møde.
“Det ændrer ikke ved, at jeg på ingen måde kan acceptere den måde, man skruede hele rapporten sammen på. Det var jeg uenig i dengang, og det er jeg uenig i i dag”, sagde Jens Weise Olesen.
Nyere skandalesager
Inden for de seneste år har der været en række sager med mediebevågenhed, hvor embedsmænd er havnet centralt i en politisk konflikt. Her er et lille udpluk.
Zornig-sagen:
Lisbeth Zornigs projekt “Stemmer på Kanten” fik tildelt én million kroner, efter at daværende socialminister Annette Vilhelmsen (SF) – før ansøgningsfristen – havde lovet Zornig, at hun ville få pengene. Socialministeriets departementschef fik en advarsel, mens to ledende embedsmænd fik en såkaldt tjenstlig tilrettevisning. De havde både hjulpet Zornig med ansøgningen og senere godkendt den.
Christiania-sagen:
Daværende justitsminister Morten Bødskov (S) løj bevidst over for Folketingets Retsudvalg om årsagen til, at et planlagt besøg på Christiania i 2012 blev udskudt. Daværende departementschef i Justitsministeriet, Anne Kristine Axelsson, og afdelingschef Jens-Christian Bülow medvirkede til at fabrikere løgnen, men blev frikendt i en tjenstlig undersøgelse, da der var tale om en uskyldig “nødløgn”.
GGGI-sagen:
Daværende udviklingsminister Christian Friis Bach (R) videregav urigtige oplysninger til Folketinget efter selv at være blevet fejlinformeret af sit ministerium. Tre embedsmænd begik tjenstlige forseelser i forbindelse med deres medvirken i sagen.
Skattesagen:
Daværende departementschef i Skatteministeriet Peter Loft overtrådte skatteforvaltningsloven ved at gå for tæt på Skat Københavns behandling af statsminister Helle Thorning-Schmidts mand Stephen Kinnocks skattesag i 2010. Ifølge Skattekommissionen skete det dog “uagtsomt”. Peter Loft blev desuden kritiseret for at misinformere Folketingets Ombudsmand og for at løbe med sladder.
