Den politiske embedsmand
Topembedsmænd handler i stigende grad politisk. Derfor skal Folketingets kontrol med embedsværket styrkes, mener eksperter.
Der findes groft sagt to dominerende synspunkter, når man beder eksperter beskrive relationen mellem Folketing og embedsmandsapparat. Ifølge den ene tilgang, den “systembevarende”, går alt godt i centraladministrationen. Rækken af skandaler de seneste par år beror på tilfældige sammentræf, og der er derfor ingen systemdefekt. I den anden udlægning, den “systemkritiske”, er bunken af sager tværtimod udtryk for en voksende grad af politisering blandt topembedsmænd, der forplanter sig nedad i systemet og sætter klassiske embedsmandsdyder som neutralitet og saglighed under pres.
En af de mest respekterede repræsentanter for den systembevarende fløj er professor emeritus Jørgen Grønnegaard Christensen. Han er også akademisk førstemand i det såkaldte Bo Smith-udvalg, som af Djøf er blevet sat til at granske relationen mellem politikere og embedsværk. I et længere essay i Weekendavisen har Grønnegaard Christensen for nylig forklaret, hvorfor de mange skandaler – jægerbogssagen, Christiania-sagen, GGGI-sagen, Zornig-sagen og skattesagen – er usammenlignelige og derfor næppe udtryk for nogen tendens. Det samme har Djøf ved flere lejligheder sagt, der dog med Bo Smith-udvalget har fundet det nødvendigt at iværksætte et eftersyn i en situation, hvor tilliden til embedsværket befinder sig på et lavpunkt.
På den systemkritiske fløj findes der dog udbredt skepsis over for udvalget. Her noterer man sig fx, at udvalget – foruden at være nedsat af embedsmændenes egen interesseorganisation – rummer en overrepræsentation af chefer. Det er også blevet noteret, at formanden, Bo Smith, var departementschef i Beskæftigelsesministeriet, da dette som afdækket af journalist Jesper Tynell bevidst brød loven, slettede dokumenter og fejlinformerede Folketinget.
Formanden for cheferne i Djøf, Henning Thiesen, ser det ikke som et problem, at Bo Smith er formand for udvalget.
“Bo Smith har været departementschef i 15 år og er en særdeles erfaren og dygtig embedsmand, og hvis jeg ikke husker helt forkert, er der vist ikke nogen officielle instanser, tilsyn, ombudsmand eller Folketinget, der har haft noget at udsætte på hans embedsvirksomhed”.
Lydighedspligten
Hvor den systembevarende fløj ikke ser nogen rød tråd i de mange sager, mener systemkritikerne omvendt, at embedsværket i sagerne er gået for langt i bestræbelsen på at hjælpe ministeren. Begge fløje er ellers nogenlunde enige om, at embedsmænd skal være lydhøre, ja endda gå ret langt for at føje en minister. Det ligger i de grundlæggende normer, der gælder for embedsværkets virke, dvs. lydighed, lovlighed, sandhed og faglighed. For selvom embedsmændene i deres faglige rådgivning skal lade sig lede af, hvad de fagligt anser for rigtigt, og ikke af, hvad der kunne være bekvemt set fra ministerens perspektiv, indebærer lydighedspligten omvendt, at embedsmanden skal gå så langt for at efterkomme ministerens ønsker, at det grænser op til det klart ulovlige.
Professor emeritus Tim Knudsen, en af de mest markante systemkritikere, peger på, at den stærke betoning af den politiske responsivitet hos embedsmændene er forholdsvis ny.
“Siden 1970’erne og frem er det blevet meget lettere at forflytte embedsmænd, eksempelvis hvis ministerne ikke har været tilfredse med deres evne til at sætte sig ind i ministrenes politiske situation. Det har forårsaget en meget stærk ændring, først og fremmest hos cheferne, som har forplantet sig ned i systemet”.
Topembedsmændene er blevet langt mere lydhøre over for politikerne, og ministerierne arbejder i højere grad som politiske sekretariater, forklarer Tim Knudsen.
“Det skyldes, at politik har udviklet sig betydeligt de sidste 50 år. Ministrene har ikke længere et fuldstændigt overblik, som man forestillede sig, da systemet blev etableret ved ministerialreformen i 1848. Derfor har man også i andre lande suppleret med juniorministre, viceministre eller endnu flere rådgivere i politiske kabinetter, som kommer og går med ministrene”.
Tim Knudsen foreslår en tilsvarende løsning i Danmark, der dog ikke kan stå alene, mener han.
“Man skal samtidig styrke Folketingets kontrol med den udøvende magt. De forskellige udvalg i Folketinget får meget lidt støtte, der er ganske få ansatte og kun få redskaber til rådighed. Man kan stille spørgsmål og indkalde til samråd, og ellers kan man nedsætte en undersøgelseskommission med 50 pct. flertal. Men man har fx ikke høringer, som et mindretal kan foranstalte, som i Tyskland, Storbritannien eller Norge. Sammenlignet med andre lande har vi faktisk et ret svagt Folketing, og når vi ikke har opdaget det, tror jeg, det hænger sammen med, at vi mest har haft svage mindretalsregeringer”.
Selvdisciplinering
Helt afgørende er det, ifølge Tim Knudsen, at få embedsmænd ind i toppen af systemet, der har en stærk forpligtelse til at sige fra:
“I øjeblikket anbringer du folk i toppen af systemet på grund af deres politiske tæft, og det går hele vejen ned i systemet”.
Også lektor ved RUC, Birgitte Poulsen, der forsker i forholdet mellem embedsmænd og politikere, mener, at pilen peger på topembedsmændene.
“Problemet er jo, at hvis du som menig embedsmand siger fra, så kan din chef bare sige: Nå, og hvad så? Det er et hierarkisk system, og selvom du siger fra, er du ikke sikker på at blive hørt, for hele systemet bygger på over- og underordnelsesforhold”.
For den menige embedsmand er det desuden ofte svært at vurdere, hvor det politiske pres kommer fra, påpeger hun.
“I Jesper Tynells bog (Mørkelygten, red.) er en af pointerne, at de embedsmænd, der bliver presset, ikke ved om presset kommer fra ministeren eller departementschefen. Det kommer bare oppefra. Man skal derfor være opmærksom på at kravet om at levere den politiske vare også i nogle tilfælde kan være selvpåført indenfor embedsapparatet. Så det er enormt subtilt og handler om hele den måde systemet er skruet sammen på. Man vil gerne levere varen, hvor en del af det er at læse de politiske vinde og agere derefter”.
Flere eksperter har foreslået, at principperne for embedsmandsadfærd sendes til serviceeftersyn for at give embedsmændene mere klare retningslinjer. Andre forslag lyder på whistleblowerordninger eller på, at forpligtelsen til at overholde lovlighed, sandhed og faglighed understreges i stillingsbeskrivelserne for departementschefer. Uanset hvad man gør, vil menige embedsmænd altid risikere at havne i en faglig klemme, mener Birgitte Poulsen.
“Jeg tror, man stikker sig selv blår i øjnene, hvis man tror, at en eller anden organisatorisk model eller tilbygning fx kunne have forhindret, at de to sygemeldte embedsmænd i Eritrea-sagen var havnet i problemer. For du vil ikke kunne fjerne det grundlæggende, som netop er over- og underordnelsesforholdet”.
En af de mest respekterede repræsentanter for den systembevarende fløj er professor emeritus Jørgen Grønnegaard Christensen. Han er også akademisk førstemand i det såkaldte Bo Smith-udvalg, som af Djøf er blevet sat til at granske relationen mellem politikere og embedsværk. I et længere essay i Weekendavisen har Grønnegaard Christensen for nylig forklaret, hvorfor de mange skandaler – jægerbogssagen, Christiania-sagen, GGGI-sagen, Zornig-sagen og skattesagen – er usammenlignelige og derfor næppe udtryk for nogen tendens. Det samme har Djøf ved flere lejligheder sagt, der dog med Bo Smith-udvalget har fundet det nødvendigt at iværksætte et eftersyn i en situation, hvor tilliden til embedsværket befinder sig på et lavpunkt.
På den systemkritiske fløj findes der dog udbredt skepsis over for udvalget. Her noterer man sig fx, at udvalget – foruden at være nedsat af embedsmændenes egen interesseorganisation – rummer en overrepræsentation af chefer. Det er også blevet noteret, at formanden, Bo Smith, var departementschef i Beskæftigelsesministeriet, da dette som afdækket af journalist Jesper Tynell bevidst brød loven, slettede dokumenter og fejlinformerede Folketinget.
Formanden for cheferne i Djøf, Henning Thiesen, ser det ikke som et problem, at Bo Smith er formand for udvalget.
“Bo Smith har været departementschef i 15 år og er en særdeles erfaren og dygtig embedsmand, og hvis jeg ikke husker helt forkert, er der vist ikke nogen officielle instanser, tilsyn, ombudsmand eller Folketinget, der har haft noget at udsætte på hans embedsvirksomhed”.
Lydighedspligten
Hvor den systembevarende fløj ikke ser nogen rød tråd i de mange sager, mener systemkritikerne omvendt, at embedsværket i sagerne er gået for langt i bestræbelsen på at hjælpe ministeren. Begge fløje er ellers nogenlunde enige om, at embedsmænd skal være lydhøre, ja endda gå ret langt for at føje en minister. Det ligger i de grundlæggende normer, der gælder for embedsværkets virke, dvs. lydighed, lovlighed, sandhed og faglighed. For selvom embedsmændene i deres faglige rådgivning skal lade sig lede af, hvad de fagligt anser for rigtigt, og ikke af, hvad der kunne være bekvemt set fra ministerens perspektiv, indebærer lydighedspligten omvendt, at embedsmanden skal gå så langt for at efterkomme ministerens ønsker, at det grænser op til det klart ulovlige.
Professor emeritus Tim Knudsen, en af de mest markante systemkritikere, peger på, at den stærke betoning af den politiske responsivitet hos embedsmændene er forholdsvis ny.
“Siden 1970’erne og frem er det blevet meget lettere at forflytte embedsmænd, eksempelvis hvis ministerne ikke har været tilfredse med deres evne til at sætte sig ind i ministrenes politiske situation. Det har forårsaget en meget stærk ændring, først og fremmest hos cheferne, som har forplantet sig ned i systemet”.
Topembedsmændene er blevet langt mere lydhøre over for politikerne, og ministerierne arbejder i højere grad som politiske sekretariater, forklarer Tim Knudsen.
“Det skyldes, at politik har udviklet sig betydeligt de sidste 50 år. Ministrene har ikke længere et fuldstændigt overblik, som man forestillede sig, da systemet blev etableret ved ministerialreformen i 1848. Derfor har man også i andre lande suppleret med juniorministre, viceministre eller endnu flere rådgivere i politiske kabinetter, som kommer og går med ministrene”.
Tim Knudsen foreslår en tilsvarende løsning i Danmark, der dog ikke kan stå alene, mener han.
“Man skal samtidig styrke Folketingets kontrol med den udøvende magt. De forskellige udvalg i Folketinget får meget lidt støtte, der er ganske få ansatte og kun få redskaber til rådighed. Man kan stille spørgsmål og indkalde til samråd, og ellers kan man nedsætte en undersøgelseskommission med 50 pct. flertal. Men man har fx ikke høringer, som et mindretal kan foranstalte, som i Tyskland, Storbritannien eller Norge. Sammenlignet med andre lande har vi faktisk et ret svagt Folketing, og når vi ikke har opdaget det, tror jeg, det hænger sammen med, at vi mest har haft svage mindretalsregeringer”.
Selvdisciplinering
Helt afgørende er det, ifølge Tim Knudsen, at få embedsmænd ind i toppen af systemet, der har en stærk forpligtelse til at sige fra:
“I øjeblikket anbringer du folk i toppen af systemet på grund af deres politiske tæft, og det går hele vejen ned i systemet”.
Også lektor ved RUC, Birgitte Poulsen, der forsker i forholdet mellem embedsmænd og politikere, mener, at pilen peger på topembedsmændene.
“Problemet er jo, at hvis du som menig embedsmand siger fra, så kan din chef bare sige: Nå, og hvad så? Det er et hierarkisk system, og selvom du siger fra, er du ikke sikker på at blive hørt, for hele systemet bygger på over- og underordnelsesforhold”.
For den menige embedsmand er det desuden ofte svært at vurdere, hvor det politiske pres kommer fra, påpeger hun.
“I Jesper Tynells bog (Mørkelygten, red.) er en af pointerne, at de embedsmænd, der bliver presset, ikke ved om presset kommer fra ministeren eller departementschefen. Det kommer bare oppefra. Man skal derfor være opmærksom på at kravet om at levere den politiske vare også i nogle tilfælde kan være selvpåført indenfor embedsapparatet. Så det er enormt subtilt og handler om hele den måde systemet er skruet sammen på. Man vil gerne levere varen, hvor en del af det er at læse de politiske vinde og agere derefter”.
Flere eksperter har foreslået, at principperne for embedsmandsadfærd sendes til serviceeftersyn for at give embedsmændene mere klare retningslinjer. Andre forslag lyder på whistleblowerordninger eller på, at forpligtelsen til at overholde lovlighed, sandhed og faglighed understreges i stillingsbeskrivelserne for departementschefer. Uanset hvad man gør, vil menige embedsmænd altid risikere at havne i en faglig klemme, mener Birgitte Poulsen.
“Jeg tror, man stikker sig selv blår i øjnene, hvis man tror, at en eller anden organisatorisk model eller tilbygning fx kunne have forhindret, at de to sygemeldte embedsmænd i Eritrea-sagen var havnet i problemer. For du vil ikke kunne fjerne det grundlæggende, som netop er over- og underordnelsesforholdet”.
