Kommuner gør op med new public management

I 23 år har Gentofte Kommune nord for København haft den konservative borgmester Hans Toft ved roret. På papiret måske ikke det mest forandringsivrige setup, men ikke desto mindre er forstaden en af de kommuner, der er kommet længst i forsøget på at fjerne sig fra det kontraktstyringsparadigme, new public management, som kommunerne har været underlagt af Finansministeriet i godt 30 år.

Gentofte har sat ind på flere fronter, forklarer professor Jacob Torfing, der forsker i politik og institutioner på Samfundsvidenskab på RUC.

“Kommunen arbejder med at uddelegere ansvar og i større omfang lade opgaverne, ikke cheferne og den bureaukratiske organisation, sætte holdet. Samtidig går forvaltningerne målrettet efter at inddrage især foreninger og borgere, men også private virksomheder”, forklarer RUC-­professoren.

Et eksempel på den nye mobiliseringsstrategi er kommunens ungepolitik, som for nylig blev udarbejdet af 10 unge Gentofte-borgere i samarbejde med en lille håndfuld lokal­politikere.

“Kommunen involverer borgerne i de nye opgaveudvalg og får derigennem et vigtigt input til at forstå problemer og udfordringer og udvikle nye politiske løsninger. Lokalpolitikerne siger selv, at det er helt andre resultater, de når frem til ved at spørge dem, der i sidste ende skal bruge de forskellige tilbud”, siger Jacob Torfing.

New public governance styrer
Det er ikke kun i Gentofte, at et anderledes styringsparadigme, new public governance, er begyndt at spire frem fra neden. En survey, som professor Jacob Torfing gennemførte i foråret sammen med specialestuderende Tobias Bonne Køhler, dokumenterer, at kommunerne generelt fjerner sig fra new public management.

Ledere på tre niveauer i samtlige kommuners tekniske og sociale forvaltninger blev bedt om at vurdere, i hvilket omfang deres organisationer anvender forskellige styringsredskaber.

84 pct. af de chefer, der svarede, arbejder i meget høj eller høj grad hen imod større medarbejderinddragelse, 85 pct. siger, at de bruger tillidsbaseret ledelse, mens 88 pct. arbejder med borgerinddragelsesinitiativer. 54 pct. bekræfter, at strategiske partnerskaber med foreninger og frivillige er et af deres vigtigste styringsredskaber.

Svarene i surveyen er udtryk for en vis desperation hos de kommunale forvaltere, mener Jacob Torfing.

“De har længe været i bund med fedtsugningen – og så er de overladt helt til sig selv, når det gælder om at skabe fornyelse. Det er bemærkelsesværdigt, at regeringen endnu ikke er fremkommet med et bud på, hvordan den vil udvikle den offentlige sektor. Der er hverken visioner i 2025-planen eller i det seneste finanslovsforslag. Der er kun lagt op til at fortsætte grønthøsterbesparelser”, påpeger han.

Også de såkaldte moderniseringsredegørelser og notatet “God arbejdsgiveradfærd i staten” fra 2014 hænger fast i en new public management-tænkning, siger RUC-professoren.

Kontrakter, evalueringer, årsrapporter osv.
Stærkt inspireret af især England introducerede Danmark i starten af 80’erne elementer af new public management-tænkningen i den offentlige sektor. Og selv om kontrol- og målstyringsprincipperne mødte kritik fra starten, blev de indført med god grund, minder Jacob Torfing om.

“På det tidspunkt var der skabt et regulært professionsvælde i den offentlige sektor. Stærke faggrupper, der vogtede over deres område, metode og bevillinger, var modstandere af al nytænkning, fuldkommen tonedøve over for politiske signaler og virkelig formynderiske over for borgerne”, forklarer han.

Behovet for en reform af den offentlige sektor var helt reelt, påpeger han: “Men på et tidspunkt hoppede kæden af”.

I 2006 stod otte statsansatte chefer frem i en kronik i Politiken og beklagede den voluminøse styringstænkning, de selv som ambitiøse medarbejdere i Finansministeriet havde været med til at rulle ud.

Under overskriften “Tilgiv os – vi vidste ikke, hvad vi gjorde” bekendtgjorde de oprindelige tilhængere af projektet, at den ekstreme detaljestyring og kontrol var løbet løbsk.

“Vi har sat et vældigt system i gang, som udarbejder omfangsrige kontrakter, evalueringer, årsrapporter, akkrediteringer osv., uden at det har ført til øget tilfredshed med kvaliteten”, skrev de. Og endvidere: “Kan det være meningsfuldt, at nogle socialrådgivere kun anvender 18 pct. af deres tid på klienterne, resten på møder og dokumentation?”

Endelig undrede de sig over, at det stort set er risikofrit at være en dårlig leder i det offentlige.

“Fra politisk side er der ikke meget interesse for, om institutionsledere og forvaltningschefer er dygtige virksomhedsledere, der kan skabe praktiske resultater, kan lede andre mennesker, er dygtige til at kommunikere med borgerne osv.”, skrev de otte i 2006.

Øger et museum historiebevidstheden?
En af forfatterne bag kronikken var Jes Gjørup. I dag er han vicedirektør på Nationalmuseet og stadig ikke imponeret af new public management-regimet. Han bliver dybt betænkelig, hver gang nogen lufter en forestilling om, at man kan måle alt, hvad der produceres i de offentlige institutioner.

“I min egen institution er vi bestemt ikke ligeglade med, om der kommer gæster eller ej, så selvfølgelig er vores besøgstal en af flere indikatorer for, om vi gør vores arbejde godt nok, ligesom vi fx interesserer os for, hvor mange videnskabelige publikationer, vi producerer”, siger Jes Gjørup.

“Men grundlæggende er det jo stort set umuligt meningsfuldt at måle effekten af en kulturinstitutions virksomhed. Hvordan skal man dog kunne måle, om Nationalmuseet øger befolkningens historiebevidsthed?”, spørger han.

For nogle år siden kom det på tale, at departementer og institutioner i fællesskab skulle drøfte de overordnede mål at styre efter og forventningsafstemme, i hvilken retning institutionen skulle udvikle sig. Det var desværre en kortvarig fornøjelse, siger Jes Gjørup.

“I de allerseneste år synes pendulet – bl.a. drevet af Rigsrevisionen – igen at svinge mere i retning af, at styringen skal baseres på resultatmål, hvis opfyldelse skal kunne måles og vejes kvalitativt. Jeg tvivler på, at det er en frugtbar udvikling – i hvert fald ikke i forhold til styringen af kulturinstitutioner”, pointerer Nationalmuseets vicedirektør.

To fejl om året
Københavns Kommune er blevet fremhævet som eksemplarisk, når det gælder indførelsen af et nyt styringsparadigme, siden kommunen formelt satte tillidsbaseret ledelse og borgerinddragelse på dagsordenen i 2012.

I Kultur- og Fritidsforvaltningen blev daværende direktør Carsten Haurum berømt, da han indførte en regel om, at alle chefer under ham skulle begå mindst to strategiske fejl om året.

“Jeg så en masse dygtige medarbejdere, der gerne ville en masse, men lod være med at tage initiativer af frygt for at begå fejl. Det blev simpelthen ikke belønnet. Det var tydeligt at se, at både hierarkiet og kulturen fik folk til at holde igen”, fortæller Carsten Haurum.

Groft sagt fjernede han et lag af mellemledere og samlede en række institutioner under én chef. Han lod biblioteker, kulturhuse og idrætshaller beholde de penge, som kommunen sparede på stordrift, og han gav cheferne udstrakt frihed og lige så meget ansvar.

“De fik en pose penge en gang om året, og så ville jeg kun høre fra dem, hvis de kunne se, at vores aftaler skred. Ingen økonomirapporter, ingen dokumentationspligt, ingen overflødige kontrolfunktioner”, forklarer Carsten Haurum.

Serveretten er lagt ud
Signe Jarvad er én af de chefer, som blev udpeget til at stå for sammenlægningen af otte institutioner i én tillidsbaseret organisation – fire biblioteker, to kulturhuse, to svømmehaller, borgerservice og idrætsanlæg – i alt 60 medarbejdere og et samlet budget på godt 50 millioner.

“I så store organisationer er uddelegering helt nødvendigt. Det kræver en anden form for ledelse, når man i stor stil lægger serveretten ud. Det kræver også, at beslutningsprocesserne bliver meget gennemsigtige, så alle er med på, hvordan beslutningerne er taget – også dem, folk ikke er enige i”, siger den 42-årige sociolog.

Det tillidsbaserede skal i Signe Jarvads optik ikke kun foregå mellem medarbejdere og ledelse, det skal i høj grad også ske mellem medarbejderne og omgivelserne. Som det fx var tilfældet, da kulturhuset i Valby på Toftegårds Plads for fire år siden åbnede et værksted med 3-d- og 2-d-teknologi til at fremstille prototyper. På det tidspunkt var det den eneste offentligt tilgængelige 3-d-teknologi i hele København.

“Vi valgte at åbne værkstedet op og invitere københavnerne med ind i udviklingen af stedet. Det betød, at der hurtigt kom 200 dedikerede brugere, som blev involveret i at arrangere workshops, stod for maskinoptimering og styrede en Facebook-gruppe, hvor de instruerede andre i brugen af maskinerne”.

Da fik kulturhuset lejlighed til at tage sin egen medicin, medgiver Signe Jarvad.

“En masse mennesker ville engagere sig, og nogle gange oplevede vi selvfølgelig også, at de, der gerne ville, måske ikke helt havde kompetencerne. I den proces lærte vi en masse af vores fejl”, siger hun.

Efter fem år i chefstolen må Signe Jarvad erkende, at hun selv har revideret visse holdninger. Det tillidsbaserede kan sagtens gå hånd i hånd med eksempelvis databaseret viden, og i nogle tilfælde kan kontrol også styrke udvikling og tillid.

“Målinger skal bruges, så de kan gøre os klogere, og så de giver mening for den enkelte medarbejder og for organisationen. Vi er fx nødt til at diskutere personaleressourcer med udgangspunkt i, hvor lang tid det tager at løse forskellige opgaver. Vi har derfor bl.a. indført styringstavler, hvor medarbejdere styrer den afdeling, de er ansat i, i samarbejde med deres leder. På den måde bliver ansvaret for opgaveløsningen fælles”, uddyber kulturchefen.

Namnam for højtuddannede
Forsøget med tillidsbaseret ledelse på landets største arbejdsplads har tiltrukket sig stor opmærksomhed, både i Norge og i Sverige, som flere gange har haft bud efter tidligere direktør i Københavns Kommunes Kultur- og Fritidsforvaltning Carsten Haurum.

Sverige har traditionelt set opereret med en endnu strammere mål- og resultatstyring end Danmark, men satte tidligere i år gang i et opgør med new public management. Et udredningsarbejde, med forskere og embedsmænd som deltagere, skal bane vejen for en tillidsreform i nabolandet. En svensk delegation har ad flere omgange været på studiebesøg i København.

Også herhjemme har Socialdemokratiet meldt sig på banen med en bredside til den new public management-kultur, som ellers også trivedes under Helle Thorning. Forud for partiets kongres sidst i september sagde Mette Frederiksen til Dagbladet Information, at tiden nu er moden til en “fingrene væk-reform” og til en “velfærdskontrakt, hvor de offentligt ansatte lover at yde deres ypperste, og vi til gengæld lader være med at kontrollere det, som ikke kan kontrolleres”.

I Dansk Magisterforening opfordrer formand Camilla Gregersen staten til at følge i sporet på de kommuner, som satser på nye ledelsesformer.

“Vi ved, at et psykisk arbejdsmiljø præget af mistillid stresser vores medlemmer. Så opgøret med new public management er kun positivt, men derudover skal der også fra politisk hold prioriteres økonomiske rammer, så ansatte i det offentlige kan gøre deres arbejde ordentligt”, siger Camilla Gregersen.

Carsten Haurum har efter 14 år forladt Københavns Kommune for at arbejde som privat konsulent.

Den tillidsreform, han satte i værk for fem år siden, er ikke lykkedes til fulde, vurderer han i dag.

“Vi lagde skinner ud, samtidig med at vi kørte. I dag ærgrer jeg mig over, at der var nogle signaler, jeg ikke opfangede undervejs”, siger han.

Aktiviteterne steg, budgetterne holdt, og sygefraværet faldt. Men trivslen blandt forvaltningens ansatte steg ikke lige så meget, som den steg blandt lederne. Det viste måling efter måling.

“Vi skabte jo nogle små kongedømmer derude. Medarbejdernes tryghed er blevet afhængig af, at de lokale ledere er i stand til at gennemføre en styring i den tillidsbaserede ånd. Opdelingen i store enheder har desuden besværliggjort vidensdelingen på tværs i forvaltningen”, medgiver Carsten Haurum.

Det er heller ikke alle medarbejdere, der oplever det som positivt at få større indflydelse og mere ansvar.

“I omfattende forandringsprocesser kan det være ren namnam, særligt for mange højtuddannede, at der bliver læsset mere af på deres skrivebord. Men samtidig bliver det jo også vanskeligere at placere ansvaret, hvis et projekt kører af sporet”, tilføjer han.

Fine takter, men …
For medarbejderne i Københavns Kommune er det svært at se tillidsreformen uafhængigt af de fusioner og nedskæringer, som institutionerne under Kultur- og Fritidsforvaltningen også har været igennem. Tillidsreformen blev vedtaget i 2013, fusionerne tog fart i 2014 og forvaltningens helt store besparelse i 2015 skal udmøntes over tre år.

“Der har været nogle fine takter, fx at vi slipper for at måle på ting, som ikke er målbare. Men det bliver overdøvet af de andre dagsordener”, siger Daniel Bøgsted-Møller, der er AC-tillidsrepræsentant for 10 kolleger i Københavns Stadsarkiv.

Derfor har den nye tillidskultur i det hele taget haft svært ved at få lov til at pible hele vejen ned igennem de store organisationer, oplever Daniel Bøgsted-Møller.

“Virkeligheden modarbejder simpelthen de gode intentioner i øjeblikket, og det kan være svært at skille snot fra kanel”, pointerer han.

Netværksløsninger og budgetdisciplin
Også i Gentofte, hvis kommunale slogan er “Mere velfærd for færre ressourcer”, fylder den stramme økonomi lige så meget som det nye styringsparadigme.

Og new public management er langtfra død, selv om tiden er løbet fra begrebet. Det mener AC’ernes tillidsrepræsentant i kommunen, Kasper Thorlak, der selv arbejder med økonomistyring.

“Det er inkorporeret i den offentlige tankegang igennem så mange år, at kontrol og styring er nødvendigt, og sikker drift er et vigtigt parameter i vores arbejde”, siger han.

Det er dog også tydeligt, at der blæser nye vinde i Gentofte, hvor netværksløsninger og borgerinddragelse står højt på politikernes og direktørernes dagsorden.

“Personligt synes jeg, det er befriende, at vi søger efter nye måder at organisere og styre på til erstatning for kontrol og måltal. Virkeligheden er dog, at kommunernes stramme økonomi sætter fokus på budgetoverholdelse og kvantitative mål”, siger Kasper Thorlak.

Kommuner i opgør med kontrol og kontraktstyring
En undersøgelse om ledelse blandt kommunalchefer, som RUC-forskere står bag, bekræfter, at et flertal bevæger sig væk fra kontrol- og kontraktstyring a la new public management. I stedet lader de sig inspirere af new public governance-styringsredskaber, fx tillidsbaseret ledelse, borgerinddragelse og samarbejde med andre aktører. Det er ledere på tre niveauer i samtlige kommuners tekniske og sociale forvaltninger, som er blevet bedt om at vurdere deres anvendelse af forskellige styringsredskaber. 44 pct. har svaret.